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El resultado de las negociaciones de París

normandia parisLa reunión de París de los jefes de Estado o de Gobierno del llamado Cuarteto de Normandía, la primera desde la reunión de más de quince horas tras la que se firmó el segundo acuerdo de Minsk, no ha tardado en dar los primeros resultados. Si la reunión de Angela Merkel y François Hollande con Petro Poroshenko a finales de agosto sirvió para que se respetara el alto el fuego por primera vez desde el comienzo de la guerra, en esta ocasión los líderes de Alemania, Francia, Rusia y Ucrania no solo han ratificado la propuesta de retirada de armamento de calibre inferior a 100mm sino que finalmente parecen haber acordado dar pasos en el proceso político.

Tras meses en los que la parte ucraniana ha rechazado todas y cada una de las propuestas realizadas por los representantes de Donetsk y Lugansk en este sentido, los tanques ucranianos ya han comenzado a retirarse, bajo supervisión de la OSCE, de la misma forma que lo han hecho también los de las Repúblicas Populares de Donetsk y Lugansk. Desde el inicio de la tregua, la parte militar ha sido la única que ha dado ciertos resultados. Los dos bandos han sido capaces de dialogar y negociar treguas locales para permitir, por ejemplo, las reparaciones de la red eléctrica o del suministro de agua.

Pese a las declaraciones de uno y otro lado respecto a la retirada de armamento, el principal resultado de las conversaciones de París no está relacionado con el aspecto militar sino con el proceso político. Trece meses después de la firma del primer acuerdo de Minsk, que debía dar inicio a ese proceso, la cercanía de las elecciones locales convocadas por las Repúblicas Populares ha forzado la intervención de Merkel y Hollande. De haberse celebrado, esas elecciones habrían supuesto un paso casi definitivo hacia el rechazo de Donbass a regresar a la soberanía ucraniana.

En el año que ha transcurrido desde el primer acuerdo, Ucrania ha continuado bombardeando sistemáticamente las ciudades de Donbass hasta hace escasas semanas y ha instaurado un bloqueo económico que ha forzado a las Repúblicas Populares a desarrollar (no sin graves problemas) sus propias instituciones. El bloqueo económico ha supuesto también la desaparición de la grivna en beneficio del rublo y la sustitución de productos ucranianos en beneficio de los procedentes de Rusia. Con sus actos, incumpliendo todos y cada uno de los puntos del acuerdo de Minsk firmado en febrero, Ucrania ha contribuido a alejar a Donbass y a acercarlo a Rusia. De ahí que tanto Ucrania como los países de la Unión Europea y Estados Unidos hayan considerado una amenaza la celebración de elecciones, en las que la población habría legitimado la opción de la ruptura con Kiev.

En referencia a las elecciones, el diario francés Le Monde escribía esta semana que “la celebración de ese escrutinio, cuando del texto de Minsk prevé que estas elecciones locales deben celebrarse de conformidad con la legislación de Ucrania, habría rubricado la sentencia de muerte de Minsk”. La tan repetida calificación de las elecciones como “amenaza” ya ha dejado de sorprender. Pero, tras más de un año de bombardeos, no deja de ser preocupante que las democracias occidentales hayan mostrado pánico por un proceso electoral en el que la población de Donbass iba a elegir a sus alcaldes.

La euforia ucraniana por la cancelación de las elecciones locales tiene cierto sentido. En realidad, con su firma en los acuerdos y con su voluntad de realizar concesiones para dar a Kiev otra oportunidad para cumplir con sus obligaciones, los representantes de las Repúblicas Populares han dejado claro su compromiso con el proceso de Minsk, que supone la aceptación del retorno de Donbass a Ucrania. Pero esta euforia oculta la decepción que ha supuesto para Ucrania la exigencia de Francia y Alemania de avanzar en el proceso político según lo marcado en el acuerdo de Minsk. Petro Poroshenko ha calificado la cancelación de las elecciones previstas para las próximas semanas en Donetsk y Lugansk como “un primer paso para regresar a Ucrania” –ya lo era la firma de la RPD y la RPL en el acuerdo de Minsk–, pero ha evitado comentar los pasos que su Gobierno se ve obligado a dar para conseguir ese objetivo.

Pese a las declaraciones ucranianas de esta última semana, la extensión del acuerdo de Minsk a 2016 implica que las autoridades de Francia y Alemania esperan que Ucrania cumpla con las obligaciones adquiridas en Minsk en la forma que el acuerdo exige. Esto supone para Kiev la exigencia de aprobar definitivamente la reforma constitucional. En teoría, según los acuerdos, esta reforma debería realizarse de forma negociada con los representantes de las Repúblicas Populares. Sin embargo, las declaraciones recogidas por la prensa francesa esta semana parecen indicar que los representantes europeos aceptan las enmiendas propuestas unilateralmente por la parte ucraniana. La aprobación inicial de esas enmiendas se produjo el 31 de agosto, ante el rechazo y la violencia de la derecha más extrema. Por otra parte, la insistencia en establecer un marco electoral aceptable para los distintos bandos parece reflejar también que Francia y Alemania siguen esperando algo más de Ucrania. En un contexto en el que aparece vinculada al establecimiento de algún tipo de autonomía para Donbass, las declaraciones de Hollande sobre la reforma constitucional parecen reflejar que está llegando, no que haya culminado.

El aspecto clave sigue siendo la celebración de elecciones locales en los territorios controlados por las Repúblicas Populares de Donetsk y de Lugansk, para lo que Francia y Alemania exigen la aprobación de una ley electoral especial pactada con los representantes de la región. La votación deberá celebrarse en un plazo de 90 días siguientes a la aprobación de la ley electoral, y ser reconocida por la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE). A partir de ahí deberá entrar en vigor un “estatus especial” para las regiones bajo control de las autoridades separatistas, una cierta autonomía aún por definir pero en la que se insiste en Alemania y sobre todo, de forma algo paradójica por su tradición centralista, en Francia. Estas son las principales concesiones solicitadas a la parte ucraniana: acelerar la aplicación de esta reforma constitucional que suscita una fuerte oposición en Kiev y la aprobación de una ley electoral aceptable para ambas partes.

En sus declaraciones más recientes, las autoridades ucranianas siguen ignorando gran parte de lo pactado en París y se centran en su objetivo de recuperación del control de la frontera. En una conferencia de prensa tras la reunión, el presidente ucraniano insistió en que el control de fronteras forma “parte de los acuerdos de Minsk. No permitiremos jamás un aplazamiento de la fecha límite. Es nuestro principal objetivo”. A lo largo de esta semana, varios representantes ucranianos han insistido en esa idea, pese a que el acuerdo de Minsk que Ucrania tanto dice defender, indica que la entrega de la frontera está supeditada a la celebración de elecciones locales y a la reforma constitucional.

Las declaraciones ucranianas poco tienen que ver con las de otros miembros del cuarteto de Normandía. “Se necesitará todavía tiempo para llegar a la última etapa”, afirmó en este sentido el presidente francés François Hollande en una entrevista. “La etapa esencial desde el punto de vista de la devolución de la integridad de Ucrania, es decir, el control total de las fronteras y la retirada de las unidades extranjeras (…) eso tomará más tiempo de lo que estaba previsto”. A ello responde la extensión del plazo para el cumplimiento del acuerdo de Minsk a 2016. Las palabras de Hollande indican también que hay acuerdo sobre la forma en que ha de seguir un proceso que está previsto culminar con la devolución del control de la frontera a Ucrania. “Hemos promulgado el principio y finalmente las modalidades hoy “, ha subrayado el presidente francés en referencia a los pasos a dar en el proceso final de aplicación de los acuerdos de Minsk.

Una vez más, los acuerdos se producen en el marco del Cuarteto de Normandía y no en el del grupo de contacto, donde sí tienen voz los representantes de Donbass. Pese a las constantes acusaciones de agresión o de invasión, Ucrania sigue prefiriendo negociar directamente con Rusia en lugar de tratar con los representantes de Donetsk y de Lugansk. A pesar de que éstos no solo controlan la zona sino que son también ciudadanos ucranianos que han aceptado que Ucrania recupere el territorio a cambio de una autonomía local limitada.

La reunión de París supone para Ucrania la necesidad de ratificar una reforma constitucional que descentralice el poder y la aprobación de una ley electoral para Donbass. En la práctica, esto supone admitir que no ha cumplido, tal y como se había insistido desde Kiev y Washington, con los compromisos adquiridos en Minsk. Pese a todo, las autoridades ucranianas no parecen haber cambiado su discurso. El ministro de Asuntos Exteriores de Ucrania, Pavlo Klimkin, declaró esa semana que no habrá ni amnistía ni estatus especial para Donbass, cuyo autogobierno se regirá por una ley ya aprobada por el Parlamento ucraniano sin la participación de representantes de Donbass.

El tiempo dirá si se trata de una forma de calmar a la extrema derecha a base de restar valor a las concesiones que ha de realizar Ucrania para recuperar el territorio de Donbass, o si persiste en su intento de conseguir una rendición prácticamente completa de la RPD y la RPL. Por el momento, Kiev ha exigido ya nuevas concesiones por parte de las Repúblicas Populares. Tras la confirmación del aplazamiento de las elecciones locales, Ucrania exige ahora que sean cancelados los resultados de las elecciones del 2 de noviembre de 2014 en la que Alexander Zajarchenko e Igor Plotnitsky fueron elegidos para liderar las repúblicas. Esta exigencia no parece casualidad, teniendo en cuenta que la permanencia de Zajarchenko y Plotnitsky en sus puestos era el único punto que se desviaba del acuerdo de Minsk en las propuestas de reforma constitucional y de la ley electoral para Donbass presentadas el pasado mayo por la RPD y la RPL.

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