El menú de las negociaciones

Días antes de que su sucesora, la aún más beligerante Kaja Kallas, sea confirmada por el Parlamento Europeo como nueva jefa de la diplomacia y política de seguridad de la Unión Europea, Josep Borrell visitó Ucrania el pasado fin de semana en el último viaje de su mandato. El objetivo del viaje, en el que no iban a anunciarse ni negociarse ningún tipo de medidas, era simplemente insistir en el apoyo incondicional de la UE a Kiev y la voluntad de Bruselas de continuar sosteniendo al Estado ucraniano en su lucha contra Rusia. “Nuestra acción ha sido muy importante, incluso más importante que la de Estados Unidos”, se jactó Borrell, que en una visita guiada a una fábrica de drones enalteció “la capacidad de innovación y el espíritu emprendedor de Ucrania”. El aún Alto Representante para la Diplomacia y Política de Seguridad quiso insistir en el papel que ha jugado el bloque, no solo en el mantenimiento del Estado con la financiación para sostener el pago de pensiones y salarios, sino también en el ámbito militar, en el que generalmente se resalta la primacía de Washington. “La UE ya ha puesto a disposición 400 millones de € procedentes de los ingresos de los activos rusos congelados para apoyar la industria de defensa de Ucrania. Hay más de camino”, afirmó.

En su voluntad de complacer a Ucrania en todos los aspectos posibles, Borrell hizo propio con el último punto del Plan de Victoria de Zelensky para resaltar la importancia que Kiev puede jugar en la futura seguridad de Europa. “Si mañana Ucrania no tiene que alimentar sus necesidades militares será un suministrador muy competitivo para nuestros ejércitos. No creo que haya mucha capacidad para producir en esta cantidad y a estos precios y con esta tecnología”, afirmó Borrell según cita la Agencia EFE. Y junto al ministro de Asuntos Exteriores Andriy Sibiga, insistió en que “la UE seguirá apoyando a Ucrania en todos los ámbitos, mientras recaba apoyo mundial para la Fórmula de Paz de Ucrania, basada en la Carta de las Naciones Unidas”. En su corta visita, Borrell reafirmó el apoyo al rearme y la continuación de la guerra, pero también a los planes de paz y victoria de Ucrania.

Días antes de su viaje a Kiev, el jefe de la diplomacia de la UE, que ha hecho de la cuestión ucraniana el centro absoluto de su mandato, realizó otra declaración importante en su apoyo a Ucrania y, sobre todo, de adhesión de Bruselas al discurso ucraniano. “Si no eres un actor, otros actúan por ti”, afirmó para insistir en que “si no estás en la mesa del juego geopolítico, estarás en el menú. Ucrania tiene que estar en la mesa, no en el menú”. Las palabras de Borrell se referían, sin duda a la incertidumbre que ha surgido en Europa tras la victoria electoral de Donald Trump y a las dudas sobre cómo el presidente electo de Estados Unidos pretenderá poner en marcha su plan para dar por finalizada rápidamente la guerra en Ucrania. En realidad, Trump se ha referido siempre a la negociación, a obligar a Zelensky y Putin a sentarse a la mesa, no a una resolución desde arriba en la que Washington y Moscú marcaran los términos sin la participación de Ucrania. Aun así, en parte gracias a lo vago de las ideas de Trump, que siempre han tendido hacia lo improvisado y cambiante, los representantes europeos han utilizado esa idea en repetidas ocasiones.

Las palabras de Borrell sobre la necesidad de impedir que Ucrania sea el menú que se devoren Estados Unidos o Rusia son relevantes especialmente unidas a la declaración de Zelensky la pasada semana en Budapest. “Hay que entender qué pasa después de un alto el fuego, porque esto ya lo hemos vivido. Sabemos lo que viene detrás, hay un alto el fuego, intercambio de prisioneros, pero la guerra de verdad no para”, afirmó el presidente ucraniano. Ambas declaraciones resultan curiosas teniendo en cuenta los precedentes de esta guerra.

En primer lugar, mientras nadie ha puesto en duda en los últimos dos años y medio que Ucrania debe participar en cualquier mesa de negociación que busque resolver el conflicto, Kiev sí ha buscado formatos en los que se ha excluido explícitamente a la otra parte de la guerra. El ejemplo más reciente es el de la cumbre de paz de Suiza, a la que Ucrania invitó a sus aliados y a aquellos países del Sur Global, especialmente a los aliados de Rusia, a los que quiere atraer a su postura y en la que Moscú fue específicamente excluida del encuentro. Representantes de Kiev como Ermak, Podolyak o Kuleba, además de Zelensky, habían insistido repetidamente y han vuelto a hacerlo tras la cumbre en que de esas negociaciones ha de salir un documento de paz que posteriormente sería entregado a Rusia para su aceptación. En otras palabras, Kiev aspira a negociar consigo misma, sentarse a la mesa con sus aliados, definir un menú que incluya a la población de Crimea y Donbass y posteriormente esperar que Rusia pague la cuenta.

En 2022, Ucrania y los países europeos consideraron inaceptable el intento ruso de negociar directamente con Estados Unidos la detención de la expansión de la OTAN hacia el este, especialmente con la incorporación de Ucrania. Sin embargo, no pusieron pegas a que el enviado de Donald Trump, Kurt Volker -exembajador de Estados Unidos en la OTAN, miembro del Instituto John McCain y que nunca dio signos de que fuera a llegar a ningún acuerdo- se reuniera con el enviado ruso Vladislav Surkov y negociara, o dilatara las negociaciones para ganar tiempo, directamente con Rusia. Lo mismo había ocurrido en la anterior legislatura con Victoria Nuland. La certeza de que el objetivo de esas conversaciones no era conseguir un acuerdo sino simular actividad diplomática provocaba un menor rechazo. Por aquellos tiempos, Ucrania disfrutaba también de la posibilidad de excluir a la otra parte de la guerra, Donetsk y Lugansk, de su formato de negociación preferido. Los acuerdos de Minsk habían creado el Grupo Trilateral de Contacto, una fórmula que Ucrania siempre rechazó y que abiertamente saboteó, en parte por negarse a negociar cuestiones políticas con el bando contrario en la guerra. Pese a calificar las Repúblicas Populares de Donetsk y Lugansk de “territorios ocupados por la Federación Rusa”, Kiev siempre prefirió negociar con Vladimir Putin que con los ciudadanos ucranianos que lideraban la RPD y la RPL, menú en la mesa que pretendía presidir el Gobierno ucraniano.

En la última de las reuniones en las que Ucrania podía negociar directamente con Rusia evitando el mal trago de tener que escuchar las condiciones de Donetsk y Lugansk, se produjo exactamente lo que Zelensky critica ahora. En diciembre de 2019 en París, tras meses de negociaciones en los que el presidente ucraniano tuvo que enfrentarse incluso al regimiento Azov, Ucrania consiguió que Vladimir Putin aceptara una reunión del Formato Normandía, en el que Ucrania disponía del apoyo de sus socios europeos, Alemania y Francia, y no tenía que lidiar con la presencia de Pushilin o Pasechnik. Además del acuerdo de tránsito de gas ruso que Ucrania llevaba meses intentando conseguir, el resultado de la cumbre, en la que participaron Emmanuel Macron, Angela Merkel, Vladimir Putin y Volodymyr Zelensky, fue la reafirmación de los acuerdos de Minsk como única vía de resolución del conflicto. Como explicó el presidente ucraniano el viernes, hubo un alto el fuego, un intercambio de prisioneros que fue ingenuamente presentado como un paso hacia el final de la guerra y la guerra continuó.

El comentario de Zelensky busca insistir en la idea de que no puede haber un alto el fuego o una negociación salvo que se produzca con Ucrania en posición de fuerza y de imponer las condiciones. Sin embargo, sus palabras son el reflejo de lo ocurrido en 2019 cuando, como el propio presidente ha admitido años después, explicó a sus aliados que los acuerdos no eran viables y no iban a ser implementados. La guerra continuó porque era de interés de Ucrania -y, por extensión, de sus socios, que nunca presionaron realmente para que Kiev implementara los acuerdos que había firmado- y finalmente dio lugar al reconocimiento ruso de la independencia de Donetsk y Lugansk, la invasión rusa de febrero de 2022 y las fallidas negociaciones de esa primavera. Fue entonces cuando Ucrania y sus aliados volvieron a apostar por la guerra como única salida aceptable al conflicto, postura en la que se mantienen hasta hoy tanto Kiev como gran parte de las capitales europeas, que siguen viendo en la diplomacia la única línea roja de esta guerra.