Armas de la guerra económica

En marzo de 2022, los primeros paquetes de sanciones contra la Federación Rusa tras la invasión de Ucrania incluyeron la inmovilización de activos públicos y privados rusos en los países occidentales. El precedente de la confiscación de las reservas de oro de Venezuela durante el intento internacional de derrocar al Gobierno de Nicolás Maduro hacía previsible que fueran a aplicarse medidas similares. Aun así, estas sanciones, calificadas de robo y piratería, supusieron una sorpresa para Rusia. Desde entonces, la cuestión de cómo utilizar esos activos ha sido recurrente entre los aliados de Kiev, que siempre ha exigido que le fueran entregadas como parte de la compensación por el ataque ruso. Para el Gobierno de Zelensky nunca ha habido contradicción entre su postura ultraliberal –libertarian en el sentido estadounidense del término, según el cual no debe haber intervención alguna por parte del Estado en la economía- y la exigencia de que sus países aliados intervengan para entregarle los activos confiscados.

La cuestión de cómo monetizar y utilizar contra Rusia esos activos y los beneficios que han obtenido en estos casi dos años ha adquirido más presencia desde el momento en el que las dificultades políticas se han traducido en el retraso o bloqueo de la aprobación de nuevos fondos de asistencia económica y financiera a Ucrania, cada vez más dependiente de los ingresos extranjeros para mantener su Estado, ejército y economía. La semana pasada, Financial Times publicaba un artículo en el que afirmaba que “confiscar activos de países extranjeros en respuesta a una guerra injusta ha sido una práctica normal a lo largo de la historia”, por lo que se proponía un modelo para que los países occidentales se hicieran con esos recursos a beneficio propio y de Ucrania. “Las flagrantes violaciones de la legislación internacional por parte de Rusia exigen una respuesta y los inversores deberían sentirse reconfortados al saber que se aplican las normas”, añadía.

El artículo coincide con un nuevo impulso de los países del G7, especialmente de los dos más interesados en continuar la guerra, Estados Unidos y el Reino Unido, para buscar la forma de hacerse definitivamente con esos recursos sin crear un precedente que pueda volverse en su contra en el futuro. “Oficiales de Estados Unidos y el Reino Unido han estado trabajando en los últimos meses para reimpulsar los esfuerzos para confiscar los activos rusos inmovilizados en Bélgica y otras ciudades europeas y esperan que los líderes del Grupo de los Siete acuerden una declaración más dura sobre esta cuestión cuando se reúna a finales de febrero”.

Reaccionando al plan del G7 y especialmente al artículo del Financial Times, Gerard Araud, exembajador de Francia en Israel, Estados Unidos y Naciones Unidas y con una amplia trayectoria en think-tanks occidentales relacionados con las relaciones internacionales, calificó el argumento histórico de “engañoso” y añadió algo que debería ser obvio para todas las partes que participan en las discusiones: “la confiscación de activos extranjeros surgió de una guerra declarada o de un acuerdo de paz. Hasta donde yo sé, no estamos en guerra con Rusia y no se ha firmado ningún tratado”.

Ese razonamiento es uno de los tres argumentos que aporta Nicholas Mulder, autor de un libro que trata el ascenso de las sanciones económicas como arma de la guerra moderna, en un artículo de opinión publicado también por Financial Times y en el que rebate la legalidad y la pertinencia de tratar de confiscar los activos inmovilizados. Mulder recuerda que “para marzo de 2022, Estados Unidos y la Unión Europea habían congelado alrededor de 300.000 millones de reservas del banco central de Rusia” como represalia por la guerra y explica que ahora “Estados Unidos apoya la confiscación como «contramedida» para los estados «afectados» y «especialmente afectados» por la guerra de Rusia”. La medida, añade Mulder, “invoca la doctrina legal de las represalias: cuando un Estado inflige daños a otro, por ejemplo violando su territorio, la parte afectada puede tomar contramedidas proporcionales contra el infractor. Las represalias han de animar a respetar la ley”. Según Mulder, que escribe desde una posición favorable a continuar apoyando económicamente a Ucrania frente a Rusia, el argumento de las represalias sufre de tres problemas principales: “no supondría un aliciente, está siendo invocado por los actores incorrectos y mina el orden internacional basado en reglas que los gobiernos occidentales afirman defender”.

No hacen falta argumentos especialmente sofisticados ni técnicos para comprender el porqué de ese triple razonamiento. Como recuerda Mulder, la economía rusa ha resistido durante casi dos años sin tener acceso a esos fondos y Rusia ha podido continuar con su esfuerzo bélico. Es más, el aumento del precio de las materias primas que se dio en el año 2022 y la recomposición de parte de la economía con lo que Volodymyr Ischenko presenta como ejemplo de keynesianismo militar han provocado un superávit de 227.000 millones de dólares en las arcas rusas, con lo que Moscú ha recuperado una parte importante de esas pérdidas causadas por la inmovilización de sus reservas en el extranjero. La pérdida definitiva de esos fondos enfadaría aún más a Rusia, pero ni supondría un aliciente para renunciar a la guerra ni haría imposible para Moscú seguir financiando al Estado y al ejército.

Tal y como afirmaba Araud, que coincide con el segundo argumento de Mulder, no son los países occidentales los que podrían invocar el derecho a confiscar esos fondos al alegar sentirse especialmente afectados. Mulder recuerda que Ucrania ejerció ya ese derecho al confiscar los activos rusos en Ucrania. Para realizar una confiscación similar, Estados Unidos o los países de la Unión Europea, que no están en guerra con Rusia, “tendrían que convertirse, de forma más directa, en parte de la guerra rusoucraniana”. No es de extrañar así que Kiev, que lleva prácticamente dos años exigiendo una mayor implicación, a poder ser directa, de sus aliados europeos y occidentales, busque esta opción.

Como apunta Mulder y es fácilmente comprensible, Estados Unidos, e incluso sus aliados europeos, tendrían que retorcer al máximo la letra y el espíritu de las normas para autoproclamarse especialmente afectados por la guerra. En el caso, por ejemplo, de Alemania, que ha sufrido los daños más directos a causa de la guerra con el atentado de los gasoductos del Nord Stream, habría que preguntarse qué activos habría de confiscar teniendo en cuenta que sus propios servicios de seguridad y medios de comunicación apuntan como culpable a Ucrania y no a Rusia. En cualquier caso, como recuerda Mulder, los momentos en los que se ha utilizado el arma económica en contexto de guerra han sido aquellos en los que las partes habían declarado la guerra -como en la Primera Guerra Mundial o durante la guerra civil rusa- o contaban con la autorización de Naciones Unidas para intervenir, como ocurrió tras la invasión iraquí de Kuwait en 1990. “Estos ejemplos sugieren que los aliados de Ucrania no pueden tener las dos cosas, alegando poderes de guerra mientras insisten en que no están en guerra con Rusia”, concluye Mulder.

Más allá de los argumentos económicos y legales, la confiscación de 300.000 millones de dólares de reservas en el extranjero de un miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas supondría un precedente grave que podría volverse en contra de los países que ejecutaran esos actos. El poder del sistema financiero occidental se basa en el poder político de esos países y en la fiabilidad de sus instituciones. La confiscación irregular de los activos rusos crearía una incertidumbre en los actores internacionales, que podrían buscar alternativas no occidentales para mantener sus reservas a salvo. El precedente de alegar poderes de guerra sin siquiera ser parte directa de ella para confiscar activos ajenos podría abrir un nuevo frente económico en enfrentamientos políticos como, por ejemplo, el que Estados Unidos mantiene con China. Mulder utiliza como símil el caso de la guerra de Irak y el aumento del precio del petróleo, momento en el que China podría haberse declarado especialmente afectada por los efectos de una guerra de agresión y actuar económicamente contra Estados Unidos. Pero puede irse aún más allá ¿no fue China directamente afectada por el bombardeo estadounidense de su embajada en Belgrado?

La lentitud con la que los países occidentales están actuando en este sentido confirma que la entrega a Ucrania de esos activos no es estrictamente necesaria y sus aliados están siendo capaces de financiar el esfuerzo militar ucraniano con sus propios recursos. Pero el hecho de que prácticamente dos años después del inicio de la intervención militar rusa no se haya tomado aún la decisión demuestra también que los países occidentales tratan de hacerlo de tal manera que no se cree un precedente que pueda volverse en su contra en el futuro. El caso más claro es, sin duda, el de China, una economía en ascenso y que aspira a contar con una serie de instituciones propias que, aunque no intentan necesariamente competir o suplantar a las occidentales, sí tratan de garantizar su propia seguridad.