El Estado y la guerra

Según los datos publicados por el Kiel Institute for World Economy, que realiza un seguimiento minucioso y desglosado por tipo y país de la asistencia humanitaria, financiera y militar a Ucrania, Kiev había recibido a 31 de julio de 2023 compromisos por un valor total de 230.020 millones de dólares. Esa cifra, que casi cuatro meses después ha seguido ascendiendo con el tiempo y esta semana con el compromiso de países como Alemania, Países Bajos o Noruega de ampliar su asistencia, engloba a los gastos derivados de la recepción de personas refugiadas en los determinados países, la ayuda humanitaria distribuida en Ucrania, la financiación que actualmente está permitiendo el mantenimiento del Estado y todo aquello relacionado con la guerra.

La financiación, al igual que las armas y munición, ha llegado a Ucrania de forma progresiva y continuada, siguiendo una serie de prácticas ya iniciadas durante los años post-Maidan, pero elevadas a su máxima expresión tras el inicio de la intervención militar rusa. Fue entonces cuando, fundamentalmente desde Estados Unidos, la Unión Europea y el Reino Unido comenzó a producirse un reparto de tareas que ha llevado a hacer de Washington el principal proveedor militar y a Bruselas la fuente primaria de fondos para mantener a flote a una parte de la economía de Ucrania, haciéndose cargo de gastos tan básicos como las pensiones y servir la deuda.

Ese último dato, aunque ignorado desde el 24 de febrero de 2022, es un importante condicionante para Ucrania que, pese a la retórica de defensa de la independencia, es cada vez más dependiente de actores externos. Una parte de las ayudas financieras y económicas que actualmente recibe Kiev llegan al país a fondo perdido, subsidios por los que los aliados de Ucrania no exigirán retorno. Sin embargo, otra parte de la asistencia pasará, a medio plazo, a engrosar una deuda ya excesiva a la que Kiev tendrá que hacer frente de alguna manera. Los datos ofrecidos por el Ministerio de Finanzas de Ucrania dejan poco lugar a dudas sobre la importancia de estas deudas. Según las cifras oficiales del desglose del gasto en los primeros siete meses del año, y a pesar de esa parte de asistencia sin espera de contrapartida o de pagos a muy largo plazo, el 8% del gasto de Ucrania entre enero y julio de 2023 se destinó al servicio de la deuda.

Esos datos mostraban también que la suma de gasto en bienes y servicios y personal militar suponía el 48% del total, seguido del gasto en seguridad social (19%) y bienes y servicios civiles (15%). Prácticamente la mitad del gasto total se destinaba ya entonces a la guerra, con la otra mitad cubriendo el mantenimiento del Estado y el servicio de la deuda.

La pasada semana, el Ministerio de Finanzas presentó los grandes rasgos del presupuesto para 2024, un año que, según comentó Andriy Ermak en su reciente visita a Estados Unidos, debe ser “un punto de inflexión”. Algo similar se planteaba en los meses de preparación de la ofensiva que debía comenzar en primavera y que finalmente se lanzó la primera semana de junio con el objetivo de arrebatar de forma definitiva a Rusia la iniciativa en el frente. Pese a las afirmaciones de las autoridades políticas y de la inteligencia ucraniana, que han insistido durante meses en que todo va según el plan (Ermak) o que solo se retrasan los tiempos (Budanov), las militares han asumido que la contraofensiva no logrará, de ninguna manera sus objetivos iniciales. Ucrania no ha roto el frente ni obligado a Rusia a retirarse de grandes territorios poniendo en peligro el control sobre Crimea, algo evidente y que se acepta en cada vez más artículos en profundidad que dan por fracasada la gran apuesta de Ucrania para 2023. La semana pasada fue The Economist y esta, The Wall Street Jounal ha sido incluso más duro apelando a dejar de lado el “pensamiento mágico”. En la misma línea, Richard Haas llamaba en el influyente Foreign Affairs, revista del Council of Foreign Relations, al pragmatismo en forma de olvidar los territorios bajo control ruso y poner énfasis en mejorar la situación de la zona bajo control ucraniana para recuperar su economía.

De forma implícita, con sus actos y con sus exigencias a sus aliados extranjeros, también las autoridades políticas son conscientes de que, pese a los éxitos parciales de los que Ucrania se jacta a diario, los objetivos militares, detonante de los políticos, no se han cumplido. Aplazar a 2024 el año del punto de inflexión no es sino la representación de la aceptación de que nada ha salido como se esperaba. De ahí que Ucrania esté utilizando actualmente argumentos para defender que es ahora cuando el país precisa de la solidaridad internacional. Así lo escribió en las redes sociales Anton Geraschenko, un viejo conocido del nacionalismo ucraniano, uno de los hombres que incorporó a grupos como Azov al Ministerio del Interior y que, al contrario que Arsen Avakov, ha sido capaz de maniobrar para mantener su cota de poder.

Los datos publicados por el Ministerio de Finanzas muestran una estructura de gasto creada por y para la guerra. En los medios occidentales ha llamado recientemente la atención el aumento del gasto militar ruso hasta casi el 30% del total. En ese porcentaje han de incluirse partidas que nada tienen que ver con la guerra: entre ellas la defensa de los territorios del país alejados del frente o el mantenimiento del arsenal nuclear. En el caso de Ucrania, la partida presupuestaria para defensa asciende al 51%, coherente con el aumento de los últimos dos años y solo punto de inicio para un gasto que, el propio Ministerio afirma que puede ser mayor debido a las necesidades. Frente a esa más de la mitad del presupuesto destinada a la guerra, la suma del gasto social, sanidad y educación asciende al 24%. Pese a que Zelensky ha llegado a afirmar recientemente que Ucrania sería incapaz de cubrir esos gastos sociales en caso de carecer de los fondos que actualmente envían sus socios, son esas partidas las que previsiblemente las que se recortarían en caso de precisar otro aumento del gasto militar. Es ahí donde Ucrania siempre ha reducido, ya sea en forma de privatización o racionalización, a lo largo de los años de guerra en Donbass.

Ni el gasto social, ni el de educación o sanidad son actualmente, como tampoco lo han sido en el pasado, la prioridad de Ucrania, centrada únicamente en la partida que recibe más de la mitad de la previsión de gasto. Es en defensa para lo que Kiev exige a sus aliados un esfuerzo adicional, una nueva inversión millonaria para preparar nuevas ofensivas. Los datos desglosados sobre los compromisos de los diferentes países muestran claramente dónde se encuentra la preocupación de Kiev, compartida por Bruselas. Al contrario que en el caso de la Unión Europea (los Estados miembros y sus instituciones), cuyos compromisos están divididos entre aquellos a corto plazo y una parte importante a más largo plazo, el 100% de los fondos ofrecidos por Estados Unidos son a corto plazo. Hace tiempo que las dificultades de Joe Biden para lograr nuevos fondos del Congreso se han convertido en un factor a tener en cuenta para Ucrania y también para la Unión Europea, consciente de que no sería capaz de sustituir a Estados Unidos en caso de que esas dificultades aumentaran, ya que Kiev sentiría los efectos de forma inmediata. Esa es la principal idea que Zelensky trata de transmitir actualmente, tanto cuando exige más fondos como cuando muestra su malestar por el envío de proyectiles de artillería a Israel en lugar de a Ucrania.

Como ocurriera hace unas semanas, el acuerdo para evitar el cierre del Gobierno de Estados Unidos ha vuelto a excluir los fondos adicionales que Joe Biden solicitaba para Ucrania. Según informaba AP, el acuerdo no contiene asistencia militar para Ucrania o Israel y tampoco fondos para asistencia humanitaria para Kiev. Desde el ejecutivo estadounidense, se sigue insistiendo en que las cantidades disponibles para asistencia militar a Ucrania se agotan, por lo que las entregas se han reducido notablemente en las últimas semanas. Biden deberá luchar contra el rechazo del ala trumpista a continuar el suministro militar a Ucrania y contra la presión del Partido Republicano en general, que ha visto en el bloqueo o en el retraso de estas partidas un elemento de presión electoral, para lograr los fondos deseados.

Por el momento, el intento de Biden de lograr 60.000 millones de dólares adicionales para financiar a Ucrania al menos hasta las elecciones estadounidenses de noviembre de 2024 a base de vincular la causa ucraniana a la israelí, que el Partido Republicano no puede permitirse no financiar, ha fracasado. El año preelectoral acaba de comenzar y la financiación de Ucrania va a convertirse en una herramienta electoral de presión al partido contrario.

Aunque no es de esperar que la asistencia estadounidense desaparezca, los retrasos sí son un escenario posible, que ha causado ya la preocupación de Kiev y la movilización de recursos en la Unión Europea. Así hay que entender el anuncio de países como Alemania para reforzar la financiación militar de Ucrania. Es evidente que la Unión Europea no está en posición de duplicar la asistencia a Ucrania para compensar la pérdida de los fondos estadounidenses, pero sí puede, adelantando los fondos previstos a largo plazo, evitar los efectos de una posible interrupción temporal de la asistencia de Washington. Sin una oposición significativa a la financiación del esfuerzo militar ucraniano, la Unión Europea es consciente de haber invertido enormes cantidades de recursos en Ucrania, un compromiso adquirido, al contrario que en el caso de Estados Unidos, a largo plazo. Bruselas ha querido convertirse en el centro de la financiación del proyecto ucraniano, con el que tendrá que cargar al margen de cuál sea la situación en el frente y del efecto de los acontecimientos políticos en Washington.